Как правило, НПО ставят перед собой вполне конкретные, общественно значимые цели и задачи и руководствуются ими в своей деятельности. Они выполняют важную функцию повышения осведомленности общественности и влияют на государственную политику. НПО могут вносить непосредственный вклад в развитие общества, особенно в области гуманитарных вопросов, путем предоставления информации и экспертной помощи¹. Во многих странах НПО сыграли важную роль в том, чтобы убедить законодателей в необходимости и полезности ряда важных законодательных инициатив. НПО заполняют не занятые государственными структурами ниши в социально-экономическом развитии страны. Деятельность НПО отличается мобильностью и динамизмом, инициативой и ориентацией на собственные силы².

В результате политики реформ и открытости материковый Китай с середины 1990х годов переживает подъем активности неправительственных организаций. Их развитие показывает впечатляющую количественную динамику. В 1992 г. в Китае на общенациональном уровне было зарегистрировано 1270 общественных организаций, на местном — 154 тыс. К 1996 г. эти цифры составили 1800 и 200 тыс. соответственно. В 2002 г. количество зарегистрированных НПО составило более 230 тыс., к концу 2006 г. — уже более 350 тыс.³, а к 2012 г. — около полумиллиона⁴. На текущий момент в Китае существует около 600 тыс. официально зарегистрированных НПО и более 1,5 млн незарегистрированных⁵, большая часть из которых появилась за последние 20 лет. Ввиду того, что до недавнего времени процесс регистрации был довольно сложным, многие НПО в Китае не имеют официальной регистрации, и ряд исследователей оценивают действительное количество НПО в 3–4 млн⁶.

Рис. 1. Динамика численности зарегистрированных общественных объединений в Китае с 1978 по 2016 г.

<h2 id="text_content_item_5" class="docx-publication-h2">Критерии для определения НПО в Китае</h2>

Прежде чем обсуждать социальные, политические и правовые условия для возникновения и развития НПО в Китае, необходимо определить понятие НПО и разъяснить, как этот термин используется в КНР.

Определение, широко принятое в западных странах, обозначает следующие общие характеристики НПО⁷:

1. Организация: они имеют институциональное присутствие и структуру.

2. Независимость: они институционально отделены от государства, то есть они не являются частью правительственных структур, и у них в руководстве нет правительственных чиновников.

3. Неучастие в получении прибыли: они не распределяют материальные выгоды для членов организации.

4. Самоуправление: они сами контролируют свои собственные дела, то есть их внутреннее управление является свободным от внешнего контроля.

5. Добровольный характер: членство в организации не требуется по закону; также присутствует значительная степень добровольного участия как в фактической деятельности организации, так и в решении административных вопросов.

Многие китайские НПО имеют довольно тесные связи с правительством или КПК. Это поднимает вопрос о том, следует ли рассматривать эти организации как НПО, так как они не являются полностью независимыми от государства. Некоторые ученые считают, что, согласно представлениям западной науки, очень немногие китайские организации можно рассматривать как настоящие НПО. Тем не менее, при применении западных концепций НПО к странам с различными экономическими, политическими и социальными условиями следует принимать во внимание, что актуальность каждой из пяти обозначенных выше характеристик может варьироваться в зависимости от местных условий⁸. Западные концепции НПО дают нам определенные стандарты, по которым можно оценить ситуацию с НПО в Китае. Однако ввиду уникальности экономического, социального и политического контекста Китая его НПО имеют свои особые характеристики. Отношения между правительством и НПО в Китае гораздо ближе и теснее, чем в западных странах. Это является следствием не только политической и правовой среды, в которой находятся НПО в КНР, но и того, как китайские НПО понимают свою собственную роль. Большинство лидеров китайских НПО не видят в качестве цели своей деятельности защиту общества от государства или иные виды противостояния с правительством. Скорее они видят свою миссию в исполнении своей гражданской ответственности через сотрудничество с правительством⁹.

Термин «НПО» был впервые введен в Китае в контексте 4й Всемирной конференции по положению женщин, которая проходила под эгидой ООН в Пекине 4–15 сентября 1995 г. Для подготовки китайских женских организаций к неправительственному форуму, проходившему параллельно с конференцией, в котором приняли участие почти 2 млн женщин-лидеров и общественных активистов, в Китае впервые был введен термин «НПО». С тех пор этот термин стал официальным понятием в КНР и прочно вошел в китайскую политическую лексику.

Таким образом, полная независимость от правительства не является ключевым признаком для оценки развития НПО в Китае. В китайском контексте под понятием НПО следует подразумевать организации, подпадающие под обозначенные выше критерии, по крайней мере, по трем-четырем признакам, т.е. самоуправляемые, добровольческие, некоммерческие организации и т.д. В качестве НПО в КНР следует рассматривать также организации, первоначально учрежденные правительством или партийными ведомствами, незарегистрированные организации и т.д. Различная степень автономии этих организаций является одним из аспектов для анализа. Хотя подавляющее большинство китайских НПО не имеют антагонистической позиции по отношению к правительству или КПК, это отнюдь не уменьшает их значение для развития общества и политической системы КНР.

<h2 id="text_content_item_16" class="docx-publication-h2">Социальная среда для НПО в Китае</h2>

Экономические реформы, начатые в Китае в конце 1970х годов, создали основу для развивающегося некоммерческого сектора страны. Децентрализация производства в сельской местности привела к быстрому развитию сельских отраслей промышленности и повышению продуктивности сельскохозяйственного сектора. Быстрорастущие негосударственные предприятия в городах стали одним из наиболее активных секторов китайской экономики. К 1992 г. стоимость продукции, производимой негосударственными предприятиями, превысила стоимость продукции государственных предприятий. Все эти изменения привели к огромному увеличению темпов роста ВВП в период реформ и повышению уровня жизни населения в городских и сельских районах. Среднегодовые темпы роста китайской экономики достигали двузначных цифр.

Начиная с открытия внешней торговли и инвестиций и проведения экономических реформ в 1980е годы, Китай входит в число наиболее быстрорастущих экономик мира, при этом реальный годовой рост ВВП составлял к 2017 г. в среднем 9,5%, что, по мнению Всемирного банка, является примером самого быстрого устойчивого развития крупной экономики в истории¹⁰.

ВВП Китая с 1978 по 2017 г. увеличился в 82 раза, до 12,24 трлн долл., составив 15% мировой экономики, что сделало китайскую экономику второй по величине в мире¹¹.

Доход граждан Китая на душу населения увеличился более чем в 7 раз, свыше 400 млн человек были избавлены от крайней нищеты¹². Показатели Китая в Индексе человеческого развития (ИЧР), рассчитываемого Программой развития ООН (ПРООН), также значительно повысились: если в 1990 г. этот показатель составлял 0,501 (низкий уровень), то к 2014 г. он вырос до 0,727 (высокий уровень)¹³.

Процесс экономических реформ не был направлен на полный отказ от социалистической системы и характеризовался исключительным и безусловным господством КПК. Целью процесса реформ было повышение экономической эффективности социалистической системы путем введения элементов рыночной экономики, в результате чего ожидалось повышение политической стабильности и, следовательно, укрепление власти КПК¹⁴. Однако переход от плановой экономики к рыночной, помимо увеличения темпов экономического роста, привел к другим, непредвиденным последствиям для китайского общества.

Одним из последствий бурного экономического развития Китая стал рост неравенства в доходах между сельскими и городскими районами, а также между восточными прибрежными регионами и западными провинциями. Несмотря на то, что быстрый экономический рост в последние десятилетия действительно улучшил условия жизни большинства жителей Китая, рост благосостояния не был распределен равномерно. Тем не менее в стране стал стремительно расти средний класс, имеющий сильную экономическую базу и хорошее образование.

Изменение характера государственного вмешательства в экономической сфере от прямого контроля к косвенному и появление среднего класса привели к большей плюрализации китайского общества. Это, в свою очередь, и заставило граждан начать осознавать ценность самоорганизации в автономные группы за рамками государственных структур¹⁵.

Тем не менее многие сельские районы в западной части Китая остаются крайне бедными. Растущее неравенство доходов привело к массовой миграции из деревень в города вдоль восточного побережья страны. Внутренняя миграция обусловлена значительным избытком рабочей силы в сельскохозяйственном секторе и существенной разницей в заработной плате работников в городах и сельской местности¹⁶.

Городское население Китая постоянно росло, и в 2011 г. его доля впервые в истории страны превысила долю сельского. Всего городское население страны с 1979 г. выросло примерно на 567 млн человек — до 749 млн в 2014 г.¹⁷ Более 70% из этих 567 млн составили мигранты из сельских районов КНР¹⁸. Такая массовая миграция вызвала огромное давление на сферы образования, здравоохранения и коммунальных услуг¹⁹. Многие люди не в состоянии оплачивать расходы на лечение или обучение.

Другим серьезным последствием бурного экономического развития страны стало серьезное ухудшение состояния окружающей среды. Большое и непрерывно растущее население Китая оказывает огромное давление на природные ресурсы страны.

Китайские власти активно борются с проблемой загрязнения воздуха, вызванной сжиганием угля, который из-за низкой стоимости по-прежнему является главным источником энергии. Около 70% энергетических потребностей Китая обеспечивается за счет угольных электростанций²⁰. Сегодня в Китае активно рассматриваются проекты по оборудованию предприятий современными системами утилизации и переработки отходов, особенно в сельской местности.

Процесс экономических реформ и их социальные и экологические последствия следует рассматривать в качестве фоновых условий для возникновения сектора НПО в Китае. Однако обсуждение этих условий не дает точной картины их возникновения и развития. Следует также рассмотреть государственную политику, которая служит основой для возникновения и развития НПО в рамках социалистической политической системы КНР.

Всестороннее открытие экономики после 1978 г. внесло существенные изменения в производство и распределение экономических и социальных ресурсов: стало сложно поддерживать полный контроль со стороны государства.

Начиная с конца 1970х годов вместе с ростом экономической и социальной свободы наблюдается как возрождение традиционных институтов, так и появление новых форм общественных организаций в КНР. Именно в это время в стране начали активно развиваться различные формы самоорганизации граждан, в том числе НПО. В первые годы реформ было создано около 200 тыс. подобных организаций. Некоторые из них создавались либо путем разделения групп существовавших правительственных организаций, либо по инициативе отдельных лиц. НПО стали играть все более важную роль в обеспечении благосостояния и охраны окружающей среды.

<h2 id="text_content_item_31" class="docx-publication-h2">Правовая среда для НПО в КНР</h2>

Государственная политика в начальный период экономических реформ характеризовалась «принципом невмешательства», о чем свидетельствует отсутствие в те годы нормативно-правовой базы и официального органа, ответственного за регистрацию НПО. В те годы еще не был понятен масштаб этого явления, и китайское правительство не пыталось систематически контролировать НПО. Этот период иногда характеризуется как «хаотический», поскольку для НПО не существовало особых правил, а регистрация осуществлялось на всех уровнях различных правительственных ведомств²¹.

Согласно Конституции КНР, руководящей силой в обществе и государстве является Коммунистическая партия Китая²². В результате в стране тесно переплетаются партийные и государственные функции, деятельность партийных и государственных органов.

При этом в Китае существуют и действуют еще восемь других политических партий, объединяющих представителей различных слоев общества, а иногда лиц определенных профессий. Поправки к Конституции, принятые в 1993 г., предусматривают длительное многопартийное сотрудничество и демократические консультации между партиями и общественными организациями. Концепция единства общественных организаций и движений в Китае означает, что путем применения государственных мер правящей партией созданы «сверху» единые профсоюзные, женские, молодежные и иные общественные объединения, которые по существу являются «квазигосударственными».

Большинство из них входит в особую общественно-политическую организацию — Единый фронт. В Конституции говорится, что он сформировался в ходе революции и социалистического строительства, руководит им КПК, а по характеру он является патриотической организацией. Единый фронт — наиболее широкое общественное объединение в Китае. В его состав входят все существующие в стране партии и массовые общественные объединения. В рамках Фронта, в его центральном органе — Народном политическом консультативном совете Китая (НПКСК) — вырабатывается общая позиция по принципиальным вопросам развития страны, но поскольку руководство Фронтом осуществляет КПК, то она направляет деятельность всех организаций, входящих в его состав. Однако это делается не прямо, а опосредованно — через другую, более широкую организацию²³.

До 1989 г. ни одно из государственных министерств не занималось регистрацией и регулированием общественных неправительственных организаций. Партийные и государственные органы могли одобрить и взять на себя ответственность по отдельным их видам.

В 1989 г. Госсовет КНР обнародовал Постановление о регистрации и управлении ассоциациями (<em>Шэху</em><em>эй</em><em> </em><em>ту</em><em>ань</em><em>ти</em><em> </em><em>дэнц</em><em>зи</em><em> </em><em>гу</em><em>ань</em><em>ли</em><em> </em><em>тяо</em><em>ли</em>). С тех пор за управление и контроль над НПО, действующими в Китае, отвечает Административное бюро по неправительственным организациям Министерства гражданской администрации КНР (МГА). Министерство определяет общественные организации как «организации, образуемые гражданами-добровольцами, которые осуществляют деятельность, направленную на реализацию общих устремлений своих членов в соответствии с уставом организации», к которым относятся «торговые ассоциации, общины, торгово-промышленные организации, правозащитные организации, фонды, академические и исследовательские ассоциации и общества дружбы»²⁴.

За некоторыми исключениями, все общественные объединения сначала должны получить официальное разрешение государственного учреждения в качестве их административно-надзорного органа прежде чем на законных основаниях зарегистрироваться в MГА или местном бюро. Таким образом, сформировалась система «двойного управления» (<em>шу</em><em>ан</em><em>чун</em><em> </em><em>гу</em><em>ань</em><em>ли</em>)²⁵. Освобождение от регистрации в основном касалось квазиправительственных организаций, к которым относились: 1) объединения, участвующие в НПКСК; 2) объединения, создание которых утверждено органами в структуре Государственного совета, и по его решению освобожденные от регистрации; 3) объединения, образованные в рамках и по решению органов, объединений, хозяйствующих субъектов, и осуществляющие свою деятельность внутри них.

В последние десятилетия в целях упорядочения деятельности НПО в Китае были приняты Временное положение о регистрации негосударственных некоммерческих организаций²⁶, Положение о регистрации и управлении общественными организациями²⁷, Закон КНР о пожертвованиях для социальной защиты населения²⁸ и Положение об управлении фондами²⁹.

В 1998 г. Госсовет принял новую редакцию Правил о порядке регистрации общественных организаций³⁰, предусмотренных временным Положением о регистрации негосударственных некоммерческих организаций. Он официально изменил название «Департамент по общественным организациям» на «Бюро по делам неправительственных организаций», что символизировало официальное признание неправительственного характера гражданских организаций. С тех пор официальное название НПО в КНР — «организации гражданского общества» (<em>минь</em><em>цзянь</em><em> </em><em>цзуч</em><em>жи</em>).

Развитие НПО ограничивалось двумя принципами, предписанными Правилами 1998 г. Во-первых, «принцип отсутствия конкуренции», то есть в определенной сфере деятельности разрешалась регистрация только одного НПО. Во-вторых, «принцип надзора на разных уровнях», который требовал, чтобы НПО могли осуществлять деятельность в пределах той области, где они первоначально зарегистрированы. Одно из оснований для отказа в регистрации заключалось в том, что в пределах региона уже существовало сходное или аналогичное по направленности общественное объединение, и не было необходимости еще в одном. В случае нарушения правил регистрация аннулировалась, причем возможность судебного оспаривания такого решения предусмотрена не была³¹.

Важно отметить, что китайское законодательство различает НПО, деятельность которых имеет целью общественную пользу, и те, которые созданы для иных целей.

Общественно-полезная деятельность предусматривает:

– помощь при стихийных бедствиях, борьбу с нищетой, содействие инвалидам и малообеспеченным гражданам;

– образовательную, научную, культурную и здравоохранительную деятельность;

– охрану окружающей среды и строительство общественных сооружений;

– другие общественные меры, содействующие социальному развитию и прогрессу.

Все фонды, некоторые общественные организации и большинство государственных учреждений имеют статус общественно-полезной организации. Теоретически НПО также может получить статус общественно-полезной организации и принимать пожертвования под юрисдикцией Закона о пожертвованиях для социальной защиты населения. Однако до сих пор многие НПО зарегистрированы в качестве коммерческих предприятий или не имеют официальной регистрации, вследствие чего не подпадают под юрисдикцию данного закона, несмотря на то, что фактически являются некоммерческими организациями и занимаются общественно-полезной деятельностью.

В течение долгого времени, вплоть до 2016 г., общественные организации подлежали совместному «двухуровневому» контролю со стороны как МГА (или его областных, городских, других местных отделений), так и госучреждения-поручителя, ответственного за организацию (обычно правительственного министерства или другого государственного агентства на национальном, провинциальном, муниципальном или местном уровне с юрисдикцией в сфере взаимодействия с общественными организациями).

Требования к регистрации в качестве общественной организации, в частности на национальном уровне, были довольно строгими и получить статус общественной организации без какой-либо государственной поддержки было достаточно трудно.

Эта сложная «двухуровневая» система регистрации привела к тому, что большая часть китайских НПО до недавнего времени не имели официальной регистрации.

В мае 2012 г. министр по гражданским делам Ли Лиго заявил, что в Китае необходимо ослабить жесткие требования по регистрации НПО и позволить ассоциациям в области бизнеса, экономических, общественных интересов, благотворительности, социального обеспечения и социальных услуг регистрироваться напрямую в отделах МГА без обязательного поручительства административно-надзорного органа в виде государственного учреждения³².

Такой план стал ответом на публичную неудовлетворенность системой «двойного управления», которая была основным тормозом в развитии НПО в Китае.

После 3-го пленума ЦК КПК 18-го созыва, который состоялся 12 ноября 2013 г., было принято решение о разработке новых правил регистрации НПО, в рамках которых больше не потребуется двойной процесс регистрации.

В некоторых провинциях и городах Китая, например, Гуандун и Шанхай, проводились эксперименты с новыми, упрощенными правилами регистрации, чтобы понять, как они могут быть реализованы более эффективно.

21 августа 2016 г. Госсоветом были изданы новые руководящие принципы «О реформировании системы руководства социальными организациями в целях содействия здоровому и упорядоченному развитию общественных организаций»³³.

Новые правила призваны серьезно упростить и стандартизировать процедуру регистрации НПО в КНР³⁴. Теперь для НПО, желающих зарегистрироваться, больше не требуется «двойной» процесс регистрации. Новый порядок регистрации позволяет осуществлять регистрацию напрямую четырем следующим категориям:

– промышленные ассоциации;

– благотворительные организации;

– организации, занимающиеся общественными услугами;

– организации, занимающиеся вопросами развития науки и техники.

Организации, попадающие под критерии этих четырех категорий, будут регистрироваться напрямую в МГА без предварительного рассмотрения и утверждения другими регулирующими органами. В настоящее время около 85% зарегистрированных в Китае НПО подходят под определения обозначенных четырех категорий.

Данная поправка в законодательство также сформулировала правила для создания филиалов зарубежных НПО или НПО, создаваемых китайскими эмигрантами в материковой части Китая. Для них предусмотрены исключения из этого нового оптимизированного процесса регулирования. Религиозные организации, представительства иностранных НПО, а также НПО, чья деятельность рассматривается как политическая, по-прежнему обязаны проходить предварительную регистрацию и утверждение другими регуляторами (госучреждениями-поручителями).

Новые правила призваны дать дополнительный импульс развитию и увеличению количества благотворительных организаций и НПО страны, дав возможность сотням незарегистрированных в настоящее время китайских общественных организаций войти в систему и начать работать легально на территории Китая.

<h2 id="text_content_item_65" class="docx-publication-h2">Государственная политика КНР по отношению к НПО</h2>

В процессе решения социальных и экологических проблем китайское правительство все чаще сталкивалось с тем, что одной опоры на собственные возможности недостаточно для их решения. В период реформ доходы бюджета в процентном отношении к ВВП быстро снижались. Правительство пыталось оптимизировать систему государственного управления, чтобы сэкономить средства, чем, в свою очередь, значительно ослабило свою способность предоставлять общественные блага, такие, как, например, социальное обеспечение. Именно поэтому правительство решило начать передачу части своих функций различным общественным группам и организациям, которые были готовы принять активное участие в различных областях деятельности в качестве НПО.

С начала 1990х годов китайское правительство во многом придерживается стратегии «малое правительство, большое общество»³⁵. Ее суть заключается в том, чтобы расширить неправительственный сектор и мобилизовать ресурсы внутри общества в целях борьбы с негативными явлениями. Так, в ходе 9й сессии Всекитайского собрания народных представителей в марте 1998 г. генеральный секретарь Государственного совета КНР Ло Гань заявил, что правительство взяло на себя управление многими делами, которыми оно не должно заниматься³⁶. Он предложил в связи с этим расширить деятельность «социальных посреднических организаций». В целях решения социальных и экологических проблем правительство учреждает организации, которые формально находятся за пределами государственной системы. Кроме того, оно поддерживает некоторые независимые НПО в таких областях, как охрана окружающей среды, образование и обеспечение социальной защиты населения³⁷.

Правительство и НПО имеют различные преимущества в плане гарантирования и предоставления социального обеспечения.

Правительство играет важную роль в таких областях, как:

1. Политика социального обеспечения и формулирование планов соцобслуживания. 2. Осуществление законов и нормативных актов.

3. Распределение ресурсов.

4. Мониторинг и оценка качества обслуживания.

5. Предоставление услуг в определенных областях.

Роль НПО в основном включает в себя:

1. Предоставление услуг социального обеспечения.

2. Осуществление проектов в сфере социальных услуг, в т.ч. государственных.

3. Изучение ресурсов социального обеспечения.

4. Предоставление консультаций правительству в процессе принятия политических решений.

5. Разработку и внедрение новых идей и методов.

6. Пропаганду прав человека, социальной справедливости и равенства³⁸.

Признавая сильные стороны НПО, китайское правительство поощряет их деятельность в сферах благотворительности и социального обеспечения.

Тем не менее, поскольку правительство КНР считает, что деятельность НПО может иметь также и негативные последствия, иностранные НПО и организации, занимающиеся религиозными вопросами, обычно находятся под более строгим контролем. Правительство обеспокоено тем, что в условиях роста социальной напряженности некоторые НПО могут участвовать в политических мероприятиях или подстрекать к массовым протестам.

Подавляя НПО, деятельность которых расценивается как «опасная для социальной стабильности», китайское правительство пытается включить менее полезные для общества НПО в существующую партийно-государственную структуру, сохраняя и поддерживая таким образом контроль над их регистрацией и управлением.

В то же время никакие официальные правовые нормы не ограничивают участие НПО и общественных организаций в законодательном процессе. Как правило, общественные организации, входящие в НПКСК, участвуют в обсуждении законодательного процесса через СМИ и имеют право сообщить о своем мнении во Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) и НПКСК, а также в провинциальные законодательные органы. При этом НПО не могут заниматься политической деятельностью.

Несмотря на некоторые трудности, с которыми сталкиваются китайские НПО, правительство КНР в целом рассматривает их как необходимый общественный компонент и в последние годы улучшает условия работы для организаций, занимающихся социальными проблемами.

Посредством принятия законов, упрощающих деятельность НПО, правительство КНР в целом признает их полезность для общества. Если раньше в КНР существовали лишь общественные организации, входящие в НПКСК и напрямую связанные с правительством, то теперь в Китае развился обширный неправительственный сектор, который, находясь под серьезным государственным контролем, обладает определенным уровнем независимости.

Правительство обратило серьезное внимание на взаимодействие с НПО. В современном Китае общественные организации становятся важным каналом коммуникации между правительством и гражданами, и постепенно начинают принимать определенное участие в процессе принятия решений партийных и государственных органов.