Оставаясь долгое время в стороне от российско-американских споров относительно целесообразности других важнейших режимов контроля над вооружениями (СНВ, ПРО), Договор по РСМД стал своего рода долгожителем, политический век которого оказался значительно дольше существования многих других разоруженческих соглашений, когда-либо заключавшихся между Москвой и Вашингтоном. Однако постепенная смена приоритетов в области военной ядерной политики обеих столиц не смогла обойти стороной и его. В начале XXI века скептическое отношение к Договору российские и американские правящие круги стали демонстрировать едва ли не с систематической регулярностью, периодически угрожая выходом из него и нащупывая почву для его денонсации¹.

Нестратегическое ядерное оружие в системе военных приоритетов России и США

Причины, побудившие две великие державы задуматься о целесообразности дальнейшего сохранения ДРСМД, поставив под вопрос не только потенциал модернизации Договора с перспективой трансформации его в глобальный универсальный документ, но и саму возможность его сохранения в оригинальном двустороннем формате, условно могут быть разделены на несколько категорий.

Динамичный характер изменений, происходивших в системе международных отношений после распада биполярности неизбежно отражался на американских оценках роли и места ядерного оружия (в том числе нестратегического) в общей военной политике США. Сразу по завершении холодной войны, в американских программных документах времён президентства У. Клинтона постулировался тезис о необходимости дальнейшего сокращения ядерных боеприпасов и средств их доставки, укоренялась практика всесторонней поддержки международных режимов контроля над ядерными вооружениями, нераспространения различных видов ОМУ. Негласно наметился концептуальный переход от сдерживания крупных великих и влиятельных региональных держав, способных угрожать американскому государству, к противодействию преимущественно малым странам-нарушителям международного порядка, а также транснациональным вызовам и угрозам нового типа (распространению ОМУ). Подобная постановка задач требовала и переосмысления функций ядерного сдерживания и самого ракетно-ядерного оружия, которому отводилась роль скорее средства крайней меры применения, а отнюдь не инструмента решения насущных военных задач. Это в полной мере относилось и к любым видам нестратегического ЯО и средствам его доставки, запасы которого, по сравнению с временами холодной войны, сокращались на 90%².

Пришедшая на смену республиканской администрации Дж. Буша-мл., администрация Б. Обамы пыталась использовать более мягкую тональность доктрин. Однако, призывая ко всеобщему и полному ядерному разоружению, президент-демократ не отказался от планов модернизации американских арсеналов ядерного оружия (и в первую очередь, нестратегического)³, а сменивший его на посту республиканец Д. Трамп, со свойственной ему прямолинейностью, впервые со времён окончания холодной войны открыто признал возвращение соперничества великих держав в качестве одного из основных трендов⁴. И это стало четвертой причиной, определяющей облик будущей ядерной стратегии США.

Повышение значимости нестратегического ядерного оружия и средств его доставки неуклонно прослеживалось и в концептуальных документах Российской Федерации, а также в самой российской политико-дипломатической практике. Начиная с 2000-х годов – времени принятия военной доктрины РФ, зафиксировавшей возможность применения ЯО в ответ в том числе на неядерную агрессию против неё⁵ – Москва столкнулась с ещё большей нежели США потребностью переоценки не только собственно ядерных, но и ракетных вооружений. Эта потребность связывалась российским руководством с тремя основными озабоченностями.

Во-вторых, опасениями Москвы насчёт американских планов по развертыванию элементов стратегической ПРО, инфраструктура которой, пусковые установки противоракет, по официальным оценкам российского МИД и Минобороны, обладают потенциалом «двойного назначения» и, следовательно, могут быть использованы для запусков крылатых ракет наземного базирования (как в ядерном, так и в неядерном оснащении)⁶.

Договор РСМД: НАТО в поисках консенсуса

Одно из центральных мест в этой сложной системе отношений Москвы и Вашингтона с третьими странами занимают отношения США и их европейских союзников по линии НАТО. Поскольку Североатлантический альянс проводит скоординированную ядерную политику, а американские гарантии безопасности (в том числе ядерные) распространяются на других членов блока, все ключевые вопросы, касающиеся Договора РСМД, как бы по умолчанию включаются в график межсоюзнических консультаций. Подобная практика сложилась ещё с 1980-х годов, когда параметры будущего договора не обрели каких-либо внятных очертаний. Тогда администрации Р. Рейгана удалось убедить своих западноевропейских союзников, а затем и советскую сторону по переговорам в принятии так называемой «двойной нулевой формулы» (zero-zero option) Договора, при этом не распространив его действие на ядерные силы европейских членов НАТО (Великобритании и Франции) [Bohlen A., Burns W. et al. 2012]. Подобное решение обуславливалось желанием администрации США не разрушать солидарность в НАТО, сохраняя принцип равенства безопасности союзников в альянсе: потенциальное участие Парижа и Лондона в Договоре по РСМД, на чём изначально настаивала Москва, нарушало доктринальные основы их ядерного сдерживания. Даже потенциальная вероятность подпадания под действие Договора Великобритании и Франции воспринималось их руководством едва ли не как путь к одностороннему разоружению, отягощавшемуся бы не только выводом американских ракет из Европы, но и одновременным сохранением существенного дисбаланса в обычных вооружениях между НАТО и Организацией Варшавского договора⁷.

В то же время полной гармонии интересов союзников на этот счёт всё же не просматривается. С одной стороны, перевес НАТО в обычных вооружениях (чисто по количественным показателям) над Россией не вызывает у альянса необходимости в наращивании дополнительных сил и средств ядерного сдерживания в дополнение к уже имеющимся. Если, например, на пике холодной войны в 1982 г. только одна группа советских войск в Восточной Германии насчитывала около 338 тыс. военных⁸, а общая численность личного состава вооружённых сил всех стран Варшавского договора составляла 4 млн человек против 2,6 млн у НАТО⁹, то в 2017 г. соотношение потенциалов изменилось кардинальным образом. Так, по численности солдат и офицеров Россия уступает НАТО более чем в 2 раза (1,856 млн у НАТО против 831 тыс. у РФ), по танкам (7 101 у НАТО против 2 900 у РФ), по боевым самолётам – 2 537 у НАТО против 1 251 у РФ)¹⁰. С другой – проблема равенства безопасности внутри блока остаётся актуальной и по сей день, особенно в связи с расширением на Восток и выходом альянса к границам Российской Федерации.

В первую очередь это в полной мере относится к таким странам как Польша, Латвия, Литва или Эстония, соприкасающимся с пограничными российскими регионами. С точки зрения военно-политического руководства этих стран соседство с Россией ставит их в более уязвимое по сравнению с другими членами блока положение. По мнению некоторых американских аналитиков, восточноевропейский фланг НАТО (в отличие от его западноевропейской «тыловой части») оказывается менее защищённым вследствие превосходства России в обычных вооружениях (сухопутных, воздушных и морских силах) над небольшими армиями прибалтийских государств¹¹. В случае денонсации ДРСМД эти страны вполне могут потребовать от Вашингтона дополнительных гарантий своей безопасности за счёт размещения американских ракет на территории Европы, как средства давления на Москву. Очевидно, что для нее такое нестратегическое оружие в силу короткого подлётного времени будет носить вполне стратегический характер. По крайней мере недвусмысленные сигналы о готовности более тесного взаимодействия с США по ядерной проблематике уже неоднократно транслировались за океан той же Варшавой¹².

Гипотетическое размещение на территории восточноевропейских членов НАТО крупных группировок сил и средств, а равно объектов военной инфраструктуры (пусковых установок крылатых и баллистических ракет), угрожающих безопасности России, вне всякого сомнения, поставит их в положение потенциальных мишеней для российских ударных средств поражения. Однако чисто военной целесообразности в таком шаге для российского руководства нет, что отмечают даже те западные эксперты, которых трудно заподозрить в пророссийских симпатиях. Например, по мнению Д. Керна из «РЭНД корпорейшн» подобные боевые задачи в силу небольших расстояний могут быть вполне решены с помощью ударных систем малой дальности до 500 км, к которым относятся комплексы «Искандер», дислоцированные в Калининградской и Псковской областях¹³. Схожей точки зрения придерживаются и западноевропейские специалисты У. Кун и А. Печели, признающие возможность уничтожения объектов на территории стран НАТО уже имеющимися в распоряжении России ракетами воздушного и морского базирования, в частности ракетами «Калибр» с дальностью полёта до 2 000 км [Kuhn U.& Peczeli A. 2012, p. 72].

Что касается западноевропейских членов НАТО, то развертывание Россией РСД/РМД в целях сдерживания этой группы государств также вряд ли может иметь под собой основание, учитывая что в вопросе о каком бы то ни было расширении ядерного присутствия США в Европе эти страны демонстрируют консерватизм и всецело выступают (по крайней мере декларативно) за сохранение Договора в силе. Более того, у лидеров таких крупнейших стран Европы, как Германия и Франция, заявление Д. Трампа относительно намерений США покончить с Договором РСМД вызвало удивление и плохо скрываемое раздражение. Европейские союзники США, вопреки сложившейся практике многосторонних консультаций по линии НАТО, не были предварительно информированы о таком решении. Довольно оперативно отреагировав на заявления главы Белого дома, президент Франции Э. Макрон отметил, что «жертвой» денонсации ДРСМД станет именно Европа¹⁴, а министр иностранных дел ФРГ Х. Маас обозначил возможный крах Договора как «серьезный удар» по архитектуре европейской безопасности¹⁵.

Несколько резонирует на общем фоне западноевропейских оценок значимости Договора голос Великобритании – главного и традиционного союзника США в Европе. Еще осенью 2015 г. устами тогдашнего министра иностранных дел Ф. Хаммонда она не исключила вероятности размещения на своей территории американских ракет, однако последние заявления британских официальных лиц отличаются большей сдержанностью и ограничиваются обтекаемыми формулировками, принятыми в НАТО¹⁶.

Двойственное отношение стран НАТО к вопросу о будущем ДРСМД, не вносит ясности в понимание того, насколько новые реалии в отношениях между Москвой и Вашингтоном касательно условий соблюдения Договора будут учитываться европейскими странами альянса. Сохраняющийся формальный консенсус между союзниками, выразившийся в принятии ими совместного заявления, осуждающего Россию за нарушение его положений¹⁷, не ретуширует нарастающих в то же время трений европейских членов блока с США.

Европейским членам НАТО в этом случае, возможно, придётся пересмотреть свои доктрины на предмет соответствия новым потребностям в обороне с меньшим расчётом на вовлечение (или с минимальным вовлечением) американских сил (в том числе ядерных) в потенциальном конфликте с участием НАТО. При этом западноевропейские обладатели ядерного оружия – Франция и Великобритания – смогут найти оправдания для ужесточения собственной политики ядерного сдерживания, вероятного ускорения модернизации имеющихся на вооружении видов ЯО и средств его доставки и возможной реанимации отложенных или уже закрытых ядерных программ. Вина за подобные меры «вынужденного характера» будет возлагаться не только на Россию – как это было в 1980-е годы при размещении советских ракет в Восточной Европе¹⁸ но и на США как на инициатора разрыва Договора РСМД.

Договор РСМД и азиатский вектор политики США

Сложность перипетий вокруг ДРСМД, разворачиваемых в рамках НАТО, не способна затмить собой ещё один очевидный факт: в условиях нарастающей многополярности Договор теряет свой изначальный евроцентричный характер уже в силу смещения геополитических приоритетов США из Европы в Азиатско-Тихоокеанский регион. В отличие от Европы, ставшей с конца 1980-х годов свободной от РСД/РМД зоной, в Азии сегодня сконцентрированы главные обладатели ракетного оружия этого класса, включая крупнейшего из них – Китайскую Народную Республику. По расчётам специалистов Федерации американских ученых Г. Кристенсена и Р. Норриса, ядерные силы КНР располагают примерно 40 развернутыми пусковыми установоками устаревших ракетных комплексов средней дальности DF-4 и DF-21 с дальностью полёта до 2,1 тыс. км, а также более современными установками DF-26, способными преодолевать расстояние до 4 тыс. км. Китайские РСД/РМД могут оснащаться как ядерными, так и неядерными боеголовками; их примерное количество оценивается специалистами в 80 единиц (для DF-21) и в 16 (для DF-26), мощность которых составляет около 300 кт [Kristensen H., Norris R. 2018, v.74-4:289-295].

Эта цель, тем не менее, весьма труднодостижима ввиду того, что именно в таком неблагоприятном для Вашингтона направлении эволюционирует система международных отношений на Евразийском материке. По мере развития азиатскими странами ракетных и ракетно-ядерных программ, американское руководство всё чаще задаётся вопросом о релевантности и достаточности имеющихся у США силовых возможностей для сохранения так называемого «эскалационного доминирования», т.е. способности поддерживать превосходство над противником на всех ступенях конфликта. Количественное и качественное наращивание потенциальными противниками США своих арсеналов РСД/РМД, позволяет им использовать эти вооружения в рамках стратегии ограничения и воспрещения доступа и манёвра (anti-access/area denial A2/AD). По мнению специалистов, в определённой мере это нивелирует возможности США по защите союзников в случае развязанной против них агрессии, а также ставит под сомнение осуществимость на практике американской «концепции молниеносного глобального удара» (Prompt Global Strike)¹⁹, в том числе c помощью нестратегических ракет в ядерном и неядерном оснащении [Thomas J. 2013: 137-144] Например, китайские РСД/РМД способны сковать или, по крайней мере, существенно ограничить оперативные возможности флота США в близлежащих к КНР морских акваториях Южно-Китайского моря и Тайваньского пролива, а также угрожать островным территориям США в Тихом океане (Гуам) в случае военного конфликта.

Это обстоятельство становится одним из основных доводов Пентагона в пользу развития американского потенциала РСД/РМД наземного базирования с последующим возможным его размещением на американских базах в азиатских странах – союзницах США, прежде всего в Японии и в Южной Корее. Однако их позиция относительно гипотетической вероятности такого развертывания всё ещё не до конца ясна, как, впрочем, и американские намерения на этот счёт. Пока что реакция азиатских союзников США на заявления Д. Трампа, хотя и не отличается позитивным тоном, но всё же более сдержана по сравнению с той, что наблюдается у американских партнёров в Европе²⁰.

Другие же страны – реципиенты американских войск или военных объектов в АТР, такие как Австралия, Филиппины, Таиланд или Сингапур, вероятно, также предпочли бы видеть в США фактор усиливающий, а не ослабляющий их национальную безопасность²¹. В отличие от Вашингтона, расценивающего союзнические отношения с азиатскими странами в категориях поддержания выгодного для США регионального баланса, для них конфликт с Поднебесной может обойтись слишком дорого. Это же относится и к самой КНР и тем более к КНДР, которые в условиях конфликта с США могут предпочесть не отступление, а стратегию «всё или ничего», с высокой долей вероятности подвергнуть ракетному удару (возможно превентивному) американских союзников.

Проблема мультилатерализации ДРСМД

Сложность и многогранность противоречий, систематически возникающих вокруг Договора РСМД за последнее десятилетие, неизбежно порождает споры вокруг его возможной модификации, а именно превращения из двустороннего в многосторонний документ.

Сама по себе эта идея, вскользь озвученная президентом США Д. Трампом в октябре 2018 г., не отличается новизной и скорее задает дискуссии вокруг ДРСМД новый импульс²². По факту же процесс придания Договору многостроннего характера начал реализовываться задолго до появления каких-либо официальных или неофициальных предложений по распространению положений Договора на третьи страны. Шаги в этом направлении были сделаны сразу же после распада СССР, когда помимо Российской Федерации как его правопреемницы, положения Договора обязались исполнять ещё пять из 15-ти бывших советских республик – Беларусь, Казахстан, Туркменистан, Украина и Узбекистан, хотя ни одна из них формально стороной Договора не являлась. Процесс инспекций в рамках ДРСМД осуществлялся на основе подписанных между этими странами и США двусторонних соглашений, а представители трёх республик (Белоруссии, Казахстана и Украины) стали подключаться и к работе Специальной инспекционной комиссии ДРСМД, последнее заседание которой состоялось в 2016 г.²³ В начале 1990-х годов со стороны НАТО решение о ликвидации РСД/РМД приняли Франция и Великобритания, в одностороннем порядке отказавшиеся от наземного компонента ядерной триады в пользу морской (Великобритания), а также воздушной (Франция) составляющей.

На какое-то время процесс такого «негласного расширения» ДРСМД приостановился, до тех пор, пока в октябре 2007 г. на 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН представители РФ и США не сделали совместное заявление с призывом ко всем заинтересованным странам «обсудить возможность придания режиму глобального характера»²⁴. Заявление привлекло внимание мирового сообщества к проблеме распространения ядерных и ракетных технологий, существенно обострившейся за два десятилетия, минувших с момента подписания ДРСМД, однако дальнейшего развития российско-американская инициатива не получила. Это было связано не в последнюю очередь с практическими сложностями её реализации, причём как сугубо техническими, так и политическими.

Технические причины лежат, прежде всего, в плоскости верификации процедур исполнения Договора. Опыт, полученный сверхдержавами в процессе уничтожения имеющихся у них арсеналов РСД/РМД, существенно снизил оптимизм относительно возможностей переноса отработанных верификационных схем на третьи страны. Даже, если идея расширения Договора окажется политически приемлемой для других государств, осуществить её технически окажется крайне непростой (если вообще осуществимой) задачей. Проблема заключается в том, что отнести те или иные ракетные системы к классу РСД/РМД можно лишь весьма условно. Закреплённый в Договоре 1987 г. критерий классификации дальности полёта – средняя (от 1000 до 5500 км) и меньшая (от 500 до 1000 км) – является скорее «нормативно-юридическим», а отнюдь не строго «научно-техническим»²⁵. Параметры определения дальности были детально прописаны в крайне громоздких протоколах о процедурах ликвидации и об инспекциях²⁶. Однако на практике тактико-технические характеристики современных ракетных средств поражения подвержены конструктивным изменениям, что позволяет переводить их из одного класса вооружений в другой, повышая или уменьшая дальность полета. Расхождения в оценках возможностей самых разных типов новых российских ракет по их дальности (от Р-500 и РС-26 до 9M729), ставшие предметом разногласий между Москвой и Вашингтоном, представляют собой яркий пример этой проблемы²⁷.

В этой связи совместные российско-американские инициативы по расширению круга участников ДРСМД, в понимании развивающихся стран звучат скорее как призывы к их одностороннему разоружению при сохранении его действующими участниками (США и РФ) значительных ракетно-ядерных потенциалов, не подпадающих под действие Договора. Подобное скептическое отношение малых и средних ядерных государств к перспективам разработки какой-либо «многосторонней версии» Договора вряд ли может считаться беспочвенным ввиду нараставших в последние десятилетия интервенционистских тенденций в политике ведущих стран Запада. Военные операции США и их союзников в Ираке, Ливии, Сирии, заключавшие в себя помимо всего прочего философию «силового разоружения», на практике не только не привели к сдерживанию процесса распространения ракетных технологий, но и способствовали его нарастанию. По мнению некоторых экспертов, именно иракская кампания США 2003 г. спровоцировала быстрое развитие ракетных программ Ирана и КНДР на рубеже 2000-х – 2010-х годов²⁸.

В подобном же ключе рассматриваются безъядерными государствами и периодически исходящие от Москвы или Вашингтона инициативы по расширению круга участников ДРСМД. У подавляющего большинства членов ООН нет чёткой позиции по этому вопросу, о чём свидетельствует довольно слабая поддержка российских или американских предложений, выдвигающихся на площадках международных организаций. Довольно красноречивым показателем здесь явилось, в частности, голосование в декабре 2018 г. по российской резолюции на ГА ООН в поддержку ДРСМД, которая была поддержана только 43 странами (при 46 голосовавших против и 73 воздержавшихся)²⁹.

Заключение

Режим Договора РСМД оказался вплетённым в сложную военно-политическую ткань, сотканную его участниками – США и Российской Федерацией в условиях их меняющихся приоритетов в области национальной безопасности. Постепенно разуверяясь в надёжности Договора, обе стороны предпочли сделать ставку на развитие дополнительного потенциала ракетно-ядерного сдерживания и проецирования силы, в котором нестратегическим ракетным вооружениям предстоит сыграть, видимо, не последнюю роль. Это обстоятельство затруднит возможности поиска путей придания ДРСМД многостороннего характера, подталкивая третьи страны к поиску необходимых альтернативных решений, позволяющих им сохранить приемлемый уровень безопасности в условиях деградирующих систем контроля над вооружениями. Однако такие решения вряд ли могут быть сугубо односторонними. Зависимость большого числа стран от условий исполнения Договора его изначальными участниками породила сложный характер многосторонних связей, своего рода «осей партнёрства» и противоположных им «осей противостояний» между группами государств и их союзами, негласно завязанных на систему двусторонних российско-американских обязательств, вытекающих из ДРСМД.