Везде
Приграничное сотрудничество между Россией и Китаем: глубинные препятствия развития
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Приграничное сотрудничество между Россией и Китаем: глубинные препятствия развития
Аннотация
Код статьи
S013128120021444-9-1
DOI
10.31857/S013128120021444-9
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Кашин Василий Борисович 
Аффилиация:
ИДВ РАН
МГУ им. М.В. Ломоносова
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Адрес: Российская Федерация
Янькова Александра Дмитриевна
ORCID: 0000-0002-7209-9818
Должность: Стажер-исследователь Центра комплексных европейских и международных исследований
Аффилиация: НИУ ВШЭ
Адрес: Россия, 119017, Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17
Выпуск
Выпуск №4
Страницы
41-55
Аннотация

Приграничное сотрудничество между Россией и Китаем является не только важной частью двустороннего взаимодействия, но и стимулом для ускоренного развития приграничных территорий. Изучение его результатов за последние 30 лет позволяет отследить институциональные изменения обеих стран, а также общую динамику их внешнеторговой и инвестиционной активности. Главной особенностью нынешнего состояния российско-китайского приграничного сотрудничества является постепенное угасание интереса к нему с обеих сторон, что противоречит растущему числу государственных программ, рамочных соглашений и инициатив, имеющих серьезную политическую поддержку. Китай все более сдержанно оценивает транзитные выгоды и перспективы производственной кооперации на локальном уровне ввиду малой емкости рынка российского Дальнего Востока и его инфраструктурной неразвитости. Обе страны демонстрируют недоверие, двухсторонние проекты приобретают все более рассогласованный характер, их реализация затягивается, а ее результаты противоречат возложенным на них ожиданиям. Чтобы понять причины такого дисбаланса, в статье последовательно анализируются основные измерения и показатели российско-китайского приграничного сотрудничества, особенности существующей на данный момент нормативно-правовой базы и институциональной основы, а также результаты реализации ряда государственных программ и крупных двухсторонних проектов. На примере успешных и неудачных кейсов предпринимается попытка выявить препятствия на пути развития межрегионального сотрудничества на разных уровнях, включая такие глубинные проблемы, как сопротивление местных элит и недооценка реальных внешнеэкономических особенностей и возможностей регионов, и сравнить их с проблемами, выделяемыми китайскими экспертами.

Ключевые слова
Приграничное сотрудничество, региональная экономика, местные элиты, Дальний Восток, Россия, Китай
Классификатор
Получено
26.04.2022
Дата публикации
01.09.2022
Всего подписок
13
Всего просмотров
883
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать   Скачать pdf Скачать JATS
1 Начиная с 2013 г. ускоренное развитие Дальнего Востока стало одним из ключевых направлений государственной политики России, что было обусловлено «Поворотом на Восток» во внутренних и внешних делах. Необходимость интеграции этого макрорегиона в Азиатско-Тихоокеанский регион подразумевала создание благоприятного инвестиционного климата, развитие экспортоориентированных отраслей промышленности и малого и среднего бизнеса. Концептуальную основу данного курса сформировала идея опережающего, инновационного развития, которая включала модернизацию технологической структуры экономики на основе совершенствования социально-экономической системы и ее территориальных подсистем. Кроме того, политика была направлена на повышение уровня бюджетной самодостаточности региона, что обеспечивалось бы притоком инвестиций, ведущих к экономическому росту.
2 Для развития Дальнего Востока приграничное сотрудничество имеет принципиальное значение. В основном оно представлено взаимодействием приграничных регионов Дальневосточного федерального округа России и Северо-Востока Китая. Результаты российско-китайского приграничного сотрудничества за последние 30 лет отражают институциональные изменения двух стран за этот период, а также состояние внешней торговли, миграции населения, рабочей силы и туризма1.
1. 杨文兰. 中俄蒙边境三角区经贸合作方略 (Ян Вэньлань. Стратегия экономического и торгового сотрудничества в пограничном треугольнике Китай-Россия-Монголия) // 开放导报. 2016年. 第1期. 第56页.
3 Однако все большее число фактов свидетельствует о появлении глубинных проблем приграничного сотрудничества и о постепенном угасании интереса к нему с обеих сторон2. Китай все более сдержанно оценивает транзитные выгоды и перспективы производственной кооперации на локальном уровне ввиду малой емкости рынка регионов российского Дальнего Востока и их инфраструктурной неразвитости3. Кроме того, у населения региона укореняется мнение, что поворот на Восток и укрепление приграничного сотрудничества с Китаем существуют исключительно в интересах крупного бизнеса. В результате даже позитивные изменения не отождествляются с государственной политикой.
2. 徐黎丽, 乌日丽格. 中俄边境口岸的特点及发展优劣势反思(Сюй Лили, Ву Религи. Размышления о характеристиках, преимуществах и недостатках развития пограничных переходов между Китаем и Россией) // 贵州民族研究. 2021年. 第42期. 第59页. 胡明, 田文泉. 新发展格局下中俄经贸合作: 回顾、现状及展望 (Ху Мин, Тянь Вэньцюань. Китайско-российское экономическое и торговое сотрудничество в рамках новой модели развития: обзор, статус-кво и перспективы) // 中国经贸. 2021年. 第1期. 第25页. 马 红, 范会敏, 曹馨月. 中俄边境跨文化教育合作的现状与实践 (Ма Хун, Фань Хуэйминь, Цао Синьюэ. Текущая ситуация и практика сотрудничества в области межкультурного образования на китайско-российской границе) // 湖北开放职业学院学报. 2021年. 第4期. 第100页.

3. 徐坡岭. 准确评估俄罗斯经济实力和中俄经贸前景 (Сюй Болин. Точная оценка экономической мощи России и перспектив российско-китайских экономических и торговых отношений) // 中国经济报告. 2017年. 第11期. 第110页. 何伟. 大兴安岭边境贸易发展亟待关注的几个问题 (Хэ Вэй. Несколько вопросов, требующих срочного внимания для развития приграничной торговли в Дасинганлинге) // 黑龙江金融. 2007 年. 第12期. 第68页. 索佳莉.《一带一路》战略在黑龙江省中俄边境物流领域所面临的机遇与挑战 (Со Цзяли. Возможности и вызовы, с которыми сталкивается стратегия «Пояс и путь» в области логистики на китайско-российской границе в провинции Хэйлунцзян) // 中国经济报告. 2016 年. 第12期. 第118页.
4 В настоящий момент существует достаточное количество инициатив по укреплению приграничного сотрудничества с КНР, согласованных свыше и обладающих существенной политической поддержкой. Однако их реализация на местах оказывается, как правило, невозможной из-за несоответствия местной специфике, в том числе позиции влиятельных групп местной элиты, возможностям местной бюрократии, состоянию нормативно-правовой базы межрегионального сотрудничества и других факторов. В статье последовательно проанализированы основные направления, программы и инициативы по развитию трансграничного сотрудничества между Россией и Китаем с целью выявления важнейших, но не всегда очевидных препятствий его развития.
5

Основные измерения и индикаторы российско-китайского приграничного сотрудничества
6 Приграничные регионы ДФО условно подразделяются на экономически слабо зависимые (Приморский и Хабаровский края) и сильно зависимые от Китая (Амурская область, Забайкальский край и Еврейская автономная область). Для слабо зависимых регионов торговля с КНР и китайские инвестиции не представляют критической важности в силу размеров их собственной экономики, разнообразной товарной специализации и географической близости к тихоокеанским портам, в то время как в зависимых регионах на Китай приходится около 90% всей внешней торговли, а китайский капитал играет принципиальную роль в развитии отраслей хозяйства в силу низкого уровня жизни и удаленности от Тихого океана4. Приграничное сотрудничество с Китаем может стать одним из факторов ускоренного социально-экономического развития группы «зависимых» от КНР регионов.
4. Понкратова Л.А. 30 лет трансграничного сотрудничества России и Китая: итоги и новые тренды // Проблемы торгово-экономического сотрудничества российского Дальнего Востока и Северо-Востока Китая /отв. ред. А.В. Островский; сост. П.Б. Каменнов. В 2 кн. Кн. 2. Москва: ИДВ РАН, 2019. С. 146–167.
7 Несмотря на ряд крупных проектов федерального масштаба, которые реализованы либо находятся в продвинутой стадии реализации (строительство газопровода «Сила Сибири», Амурского ГПЗ, судостроительного и ремонтного завода «Звезда» в Большом Камене и др.), пока нельзя сказать, что дальневосточный регион в полном смысле стал «воротами» России в Азию. На иностранный капитал в проектах, реализуемых в рамках ТОР и СПВ, приходится около 1%. На практике львиная доля всех вложений приходится на крупный российский бизнес часто с государственным участием. В период 2013–2019 гг. темпы роста валового продукта ДФО не превышали среднероссийских значений, а реальные доходы населения во всех приграничных регионах ДФО, за исключением Приморского края, упали в среднем на 6%5. Оставляют желать лучшего и показатели торговли — сохраняется слабая диверсификация экспорта дальневосточной продукции. Статистика показывает, что пока участие китайских инвесторов в дальневосточных проектах незначительно, а увеличение российско-китайского товарооборота происходит преимущественно за счет сырьевых экспортных отраслей и транзитных перевозок из центральной части России.
5. Показатели для мониторинга оценки эффективности деятельности субъектов Российской Федерации. Региональная статистика // Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/regional_statistics (дата обращения: 10.11.21).
8 Китайский капитал занял свою нишу в таких российских отраслях, как сельское хозяйство и производство продуктов питания, лесопереработка, добыча полезных ископаемых. Наибольшую роль в накопленных входящих прямых иностранных инвестициях (ПИИ) Китай играет в Забайкальском крае: в 2019 г. на него пришлось 33% от всех ПИИ региона. В 2014 г. этот показатель составил 68%. Рост доли Китая отмечается только в Амурской области — там этот показатель вырос с 2014 по 2019 гг. с 3% до 7%. В других рассматриваемых приграничных регионах доля Китая еще ниже: в ЕАО — 7% в 2019 г. и 22% в 2014 г., в Приморском крае — 3% и 14% соответственно, в Хабаровском крае — 3% и 4%, в Амурской области — 7% и 3%6. Таким образом, мы видим не просто низкие показатели, но и негативную тенденцию — доля Китая в ПИИ приграничных регионов снижается. При этом доля Китая от всех ПИИ России не изменилась с 2014 по 2019 г. — она составляет 1%. Такое распределение китайских прямых инвестиций демонстрирует снижение и без того невысокого интереса китайских инвесторов к российских приграничным территориям.
6. Прямые инвестиции в Российскую Федерацию: остатки по субъектам Российской Федерации по инструментам и странам-партнерам // ЦБ РФ. URL: http://www.cbr.ru/statistics/macro_itm/svs/(дата обращения: 10.11.21).
9 Эти данные не учитывают движение китайских инвестиций через оффшорные юрисдикции, которые, возможно, играют преобладающую роль в реализации китайских инвестиций в крупные проекты на федеральном уровне и не столь важны именно для межрегионального сотрудничества.
10 На приграничные регионы ДФО приходится около 6–7 % (7 млрд долл.) совокупного товарооборота между Россией и Китаем. В Приморском и Хабаровском краях и Амурской области доля экспорта в Китай в валовом региональном экспорте находится в диапазоне 39–54%, в Забайкальском крае и ЕАО — 95–97%. Доля импорта в Хабаровском крае составляет 29%, в Приморском крае и Амурской области — 56–74%, Забайкальском крае и ЕАО — 88–93%7. Структура экспорта в КНР из данных приграничных регионов России не диверсифицирована и, по данным на 2019 г., состоит в основном из продукции с низкой добавленной стоимостью — сырьевых или околосырьевых товаров, таких как руда, электроэнергия, лесоматериалы и т.д. Импортируются в основном товары с высокой добавленной стоимостью, что демонстрирует привычный для России торговый дисбаланс. Одна из причин этого — непоследовательная политика федеральных властей. Показательный пример — экспорт древесины: инициатива по вводу эмбарго на экспорт круглого леса обсуждалась с 2000х гг., к этому готовились представители отрасли; после 2018 г. от инициативы отказались; в 2022 г. будет частично запрещен экспорт необработанной древесины из России, что может спровоцировать отток капитала8.
7. Внешняя торговля. Официальная статистика // Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11193 (дата обращения: 13.11.2021).

8. C 1 января 2022 г. изменяется порядок вывоза из России отдельных видов необработанной и грубо обработанной древесины // Минэкономразвития РФ. URL: https://www.economy.gov.ru/material/news/c_1_yanvarya_2022_g_izmenyaetsya_poryadok_vyvoza_iz_rossii_otdelnyh_vidov_neobrabotannoy_i_grubo_obrabotannoy_drevesiny.html (дата обращения: 13.11.2021).
11

Участие приграничных территорий России в китайском процессе развития маршрутов свободной торговли
12 Почти полное отсутствие системы торговых и инвестиционных соглашений или соглашений о зонах свободной торговли (ЗСТ) с Китаем мешает развитию экспортоориентированных производств, так как вводит на российские экспортные товары более высокие тарифные и нетарифные барьеры, чем у продукции стран-конкурентов. За последние 2 десятилетия Китай заключил расширенные соглашения о свободной торговле (ССТ) в рамках инициативы «Один пояс, один путь» с целым рядом стран: Мьянма, Камбоджа, Лаос, Вьетнам, Австралия, Сингапур, Южная Корея, Новая Зеландия, Пакистан, Грузия9. Широкомасштабные ССТ — важный элемент экономической стратегии КНР. В дополнение к ним КНР занимается разработкой с сопредельными странами двусторонних соглашений о зонах свободной торговли для стимулирования совместной работы китайских и иностранных предприятий. Актуальным примером в рамках рассматриваемой темы служит ЗСТ «Хоргос Гейт» в Казахстане. В 2020 г. Китай открыл 46 трансграничных зон электронной коммерции по периметру своих границ — общее их число достигло 105. В таких условиях России следует проявлять больше активности и включаться в китайский процесс развития маршрутов свободной торговли, для чего уже есть условия.
9. Костюнина Г.М., Баронов В.И. Трансграничные свободные экономические зоны в зарубежных странах (на примере Китая) // Москва: Вестник МГИМО Университета. 2011. № 2 (17). С. 169–178.
13 Так, в 2011 г. таможня Харбина одобрила создание зоны свободной торговли в Суйфэньхэ10. В 2014 г. Harbin Bank создал онлайн-платформу для китайско-российской трансграничной электронной коммерции. А в 2019 г. была создана пилотная зона свободной торговли Хэйлунцзян на границе с Россией11, которая работает уже 2 года и потенциально может быть очень выгодна российскому бизнесу, так как позволяет беспошлинно ввозить российские комплектующие и консолидировать их с более дешевыми китайскими, пользоваться дешевой рабочей силой и реализовывать готовый продукт на местном рынке КНР и других стран Азии. ЗСТ Хэйлунцзян также позволяет получить доступ к мерам содействия листингу российских компаний на китайских фондовых биржах и доступ к китайскому внутреннему капиталу для расширения китайско-российских совместных предприятий12.
10. Cross Border Russia-Heilongjiang Trade Heats Up // Russia Briefing. May 18, 2021. URL: https://www.russia-briefing.com/news/cross-border-russia-heilongjiang-trade-heats-up.html/(дата обращения: 11.11.2021).

11. Heilongjiang Free Trade Zone Reopens On Russia-China Border // Russia Briefing. April 2, 2021. URL: https://www.russia-briefing.com/news/heilongjiang-free-trade-zone-reopens-russia-china-border.html/(дата обращения: 11.11.2021).

12. Russian Manufacturers & Exporters Gaining From China’s Heilongjiang Free Trade Zone // Russia Briefing. October 19, 2021. URL: https://www.russia-briefing.com/news/russian-manufacturers-exporters-gaining-from-china-s-heilongjiang-free-trade-zone.html/(дата обращения: 11.11.2021).
14 В марте 2021 г. состоялась рабочая встреча по проекту российско-китайского приграничного кластера «Хэйхэ — Благовещенск» с участием Народного правительства Хэйхэ, провинции Хэйлунцзян, Республики Саха (Якутия) и Амурской области. На конференции была подчеркнута важность продвижения международного сотрудничества в условиях закрытых границ и проведения подготовительной работы по реализации инвестиционных проектов. Был представлен ряд проектов: международная канатная дорога через реку Амур, строительство терминала международного аэропорта в Благовещенске, реконструкция гостиницы «Зея»13. Встреча показала, что приграничное сотрудничество продолжается несмотря на коррективы, внесенные пандемией. Тем не менее, сохраняется дисбаланс между большим количеством инициатив и медленными темпами их реализации.
13. Russian Federation: Issues of implementation of Russian-Chinese cross-border cooperation were discussed // MENA Report. March 11, 2021. URL: https://www.proquest.com/docview/2500190399/fulltext/955B36F35EF544B2PQ/1?accountid=45451 (дата обращения: 12.11.2021).
15

Критический анализ нормативно-правовой базы
16 По мнению многих китайских исследователей, несовершенство нормативно-правовой базы, особенно с российской стороны, представляет собой еще одно фундаментальное препятствие для развития российско-китайского приграничного сотрудничества14. Долгое время в Российской Федерации законодательство в сфере приграничного сотрудничества не развивалось, эти вопросы не поднимались на уровень Федерального закона, что серьезно мешало развитию прямых контактов между приграничными территориями и их муниципальными образованиями.
14. 马 红, 范会敏, 曹馨月. 中俄边境跨文化教育合作的现状与实践 (Ма Хун, Фань Хуэйминь, Цао Синьюэ. Текущая ситуация и практика сотрудничества в области межкультурного образования на китайско-российской границе) // 湖北开放职业学院学报. 2021年. 第4期. 胡明, 田文泉. 新发展格局下中俄经贸合作: 回顾、现状及展望 (Ху Мин, Тянь Вэньцюань. Китайско-российское экономическое и торговое сотрудничество в рамках новой модели развития: обзор, статус-кво и перспективы) // 中国经贸. 2021 年. 第1期. 第25页. 匡增军, 欧开飞. 新时期俄罗斯国家边界政策: 继承与调整 — 基于 2018 年版 《俄罗斯联邦国家边界政策原则》的分析 (Хуан Цзэнцзюй, Оу Кайфэй. Государственная пограничная политика России в новую эпоху: наследование и корректировка — на основе анализа издания 2018 года «Принципы государственной пограничной политики Российской Федерации») // 俄罗斯研究. 2021 年. 第1期. 第41页.
17 Определение понятия «приграничное сотрудничество» впервые появилось в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации от 2001 г.15 Правовую основу для данного типа взаимодействия сформировал ФЗ № 179 «Об основах приграничного сотрудничества» от 26 июля 2017 г.16 И до этого подробные разделы о приграничной торговле присутствовали в законодательстве о внешнеторговой деятельности. Например, в ФЗ № 101 «О международных договорах» 1995 г., в ФЗ № 63 «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» 1998 г., в ФЗ № 183 «Об экспортном контроле» 1999 г., в ФЗ № 164 «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» 2003 г., а также в ряде других нормативно-правовых актов, в том числе международных. Тем не менее закон 2017 г. закрепил понятийный аппарат, формы, принципы, задачи и направления приграничного сотрудничества, выделил полномочия различных органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере, а также порядок заключения соглашений о приграничном сотрудничестве.
15. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30364/(дата обращения: 05.11.2021).

16. Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества». URL: http://government.ru/docs/all/112556/(дата обращения: 05.11.2021).
18 Другим важнейшим документом стала Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации17, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации 7 октября 2020 г. и предусматривающая меры по стимулированию развития приграничного сотрудничества, такие как развитие системы национальной безопасности на приграничной территории, укрепление сотрудничества между правоохранительными органами России и других стран и т. Д.
17. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 2577-р. URL: http://static.government.ru/media/files/MnASiQeMZvg94D1jToaVcdAyXzgFpGAC.pdf (дата обращения: 05.11.2021).
19 Расширение российской нормативно-правовой базы в области приграничного сотрудничества, как следует из концепции, идет через установление, закрепление и увеличение числа преференций для приграничных территорий, а также через согласование форм и направлений сотрудничества с китайской стороной, в то время как отдельные конкретные вопросы развития должны решаться местными властями.
20 Китай с 1980х гг. занимал более активную позицию в вопросах развития приграничного сотрудничества, и уже в 1986 г. было подписано инициированное КНР торговое соглашение между городом Суйфэньхэ и ПГТ Пограничный (Приморский край)18. Позднее было принято «Уведомление Госсовета КНР по вопросам приграничной торговли» 1996 г.19, «Положение о торговле с пересечением границы для жителей приграничных регионов» 1996 г.20 и «Дополнительные положения о дальнейшем развитии приграничной торговли» 1998 г.21 Таким образом, Госсовет КНР с середины 1990х гг. опубликовал ряд нормативных актов по проблемам приграничного сотрудничества с Россией. В дополнение к ним в 1998 г. был создан Координационный совет по межрегиональному и приграничному торгово-экономическому сотрудничеству, в который вошло 7 субъектов РФ и 3 провинции КНР.
18. Жань С. Российско-китайское приграничное сотрудничество на современном этапе (2001–2011 гг.): дис. канд. ист. наук: 07.00.15. Москва: Вестник МГИМО Университета, 2014. С. 66–68.

19. Уведомление Госсовета КНР по вопросам приграничной торговли // Министерство коммерции Китайской Народной Республики. 03.01.1996. URL: http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/bf/200207/20020700031328.html (дата обращения: 10.11.2021).

20. 胡明, 田文泉. 新发展格局下中俄经贸合作: 回顾、现状及展望 (Ху Мин, Тянь Вэньцюань. Китайско-российское экономическое и торговое сотрудничество в рамках новой модели развития: обзор, статус-кво и перспективы) // 中国经贸. 2021年. 第1期. 第21页.

21. Дополнительные положения о дальнейшем развития приграничной торговли № 844 от 16 ноября 1998 г. // Министерство коммерции Китайской Народной Республики. 16.11.1998. URL: http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xjbjmy/656387.htm (дата обращения: 10.11.2021).
21 В 2009 г. представителями обеих стран была одобрена Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009–2018 гг.)22. В 2010 г. в ходе 15й встречи глав правительств было подписано Соглашение между Федеральным агентством по обустройству государственной границы РФ и Главным таможенным управлением Китайской Народной Республики о пропускных пунктах через российско-китайскую государственную границу с целью развития их инфраструктуры23.
22. Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009–2018 годы) // Минэкономразвития России. 23.09.2009. URL: http://economy.gov.ru/minec/main (дата обращения: 13.11.2021).

23. Соглашение между Федеральным агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации и Главным таможенным управлением Китайской Народной Республики о сотрудничестве в сфере развития пунктов пропуска через российско-китайскую государственную границу // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. 23.11.2010. URL: http://docs.cntd.ru/document/902289639 (дата обращения: 13.11.2021).
22 Программа сотрудничества на 2009–2018 гг. стала первой масштабной совместной программой, нацеленной на качественное изменение динамики трансграничного взаимодействия РФ и КНР и развитие сопредельных регионов. Ее основными направлениями стали «модернизация приграничной инфраструктуры, расширение сотрудничества в сфере транспорта, создание и развитие зон научно-технического сотрудничества, урегулирование сферы трудовой деятельности, сотрудничество в сфере туризма, в области охраны окружающей среды и гуманитарное сотрудничество»24.
24. Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009–2018 годы) // Минэкономразвития России. 23.09.2009. URL: http://economy.gov.ru/minec/main (дата обращения: 13.11.2021).
23 Административными единицами изначально было подано 208 заявок на ключевые проекты: 97 на территории России и 111 — в Китае. Большая их часть была посвящена трансграничной инфраструктуре. Однако вскоре стало очевидно, что программа не оправдывает ожиданий. 104 наиболее крупных проекта, т. е. половину от общего числа, предполагалось реализовать к концу 2016 г.25 На практике на конец 2016 г. удалось закончить только 25, т. е. менее 28%26. Более того, лишь 8 проектов из числа российских смогли привлечь инвестиции из КНР, 1 проект из числа китайских — инвестиции из РФ27. То есть всего 8,2% российских и 0,9% китайских проектов продемонстрировали инвестиционную привлекательность, которую в целом снижает высокая цена за содержание инфраструктуры в приграничных районах и большие расстояния. Это позволяет предположить, что проекты преимущественно имели внутреннее, а не двухстороннее значение. Рассогласованность присутствовала во всем, начиная от выбора направлений проектов из-за разницы в целях стран (российские проекты по большей части были нацелены на строительство крупных перерабатывающих предприятий, а китайские — на объекты транспортной инфраструктуры), заканчивая подходами к переговорам и процессу реализации.
25. Зуенко И. Российско-Китайский Координационный совет по межрегиональному и приграничному сотрудничеству // Московский центр Карнеги. 2018. URL: https://carnegie.ru/commentary/77081 (дата обращения: 09.11.2021).

26. Фэн Шаолэй, Цуй Хэн. Развитие Дальнего Востока и китайско-российские отношения: новое видение и новые подходы // Россия в глобальной политике. 2019. URL: https://globalaffairs.ru/articles/razvitie-dalnego-vostoka-i-kitajsko-rossijskie-otnosheniya-novoe-videnie-i-novye-podhody/#_ftn5 (дата обращения: 09.11.2021).

27. Муратшина К.Г. Программа сотрудничества регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири РФ и Северо-Востока КНР на 2009–2018 гг. в российско-китайском трансграничном взаимодействии: значение, эволюция, риски // Вестник Томского государственного университета. 2017. № 417. С. 110–120.
24 Позитивные результаты программы трансграничного взаимодействия тем не менее присутствовали. Ими стали не единичные инфраструктурные проекты, а расширение нормативно-правовой базы и институциональной основы двухстороннего приграничного сотрудничества. Положительные тенденции стали наблюдаться к 2013 г. — спустя почти 27 лет после подписания первых соглашений и 4 года после подписания Программы. Количество документов и мероприятий в сфере приграничного сотрудничества стало расти, что возможно связано со сменой руководства в государственном аппарате КНР в 2012–2013 гг. и в российском Министерстве по развитию Дальнего Востока в 2013 г. В тот же год был создан Совет сотрудничества между регионами Дальнего Востока России и Северо-Востока Китая. На следующий год впервые проведен российско-китайский ЭКСПО28. В 2015 г. состоялось заключение Соглашения о руководящих принципах деятельности Российско-Китайского Комитета дружбы, мира и развития29, а через год была создана соответствующая межправительственная комиссия30. С целью усиления финансового сопровождения сотрудничества в апреле 2016 г. при участии 4 банков и 1 фонда из России и 5 банков из Китая было подписано рамочное соглашение о финансовом сотрудничестве в области развития Сибири и Дальнего Востока России31, а в 2017 г. — соглашение о создании Центра привлечения и поддержки китайских инвесторов в ДФО32. В феврале 2018 г. идея приграничного сотрудничества приобрела новое воплощение в инициативе «Годы китайско-российского межрегионального сотрудничества и обменов 2018–2019»33, целью которой были уже не только инфраструктурные проекты, но и укрепление взаимодействия в области инвестиций, торговли и сельского хозяйства.
28. Подведены итоги участия Министерства регионального развития Российской Федерации в Первом российско-китайском ЭКСПО // Россия и Китай. 14.07.2014. URL: http://ruchina.org/china-article/china/396.html (дата обращения: 09.11.2021).

29. Документы, подписанные по итогам российско-китайских переговоров // Президент РФ. 03.09.2015. URL: http://kremlin.ru/supplement/5009/print (дата обращения: 09.11.2021).

30. Иванов С. А. Программа сотрудничества восточных регионов России и северо-восточных регионов Китая: политическая значимость и экономическая эффективность // Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН: Таможенная политика России на Дальнем Востоке, 2018. № 1 (82).

31. В 2016 году состоялся Форум по сотрудничеству и инновациям Китайско-Российского Финансового альянса // Жэньминь жибао. 08.04.2016. URL: http://world.people.com.cn/n1/2016/0408/c1002–28261773.html (дата обращения: 15.11.2021).

32. Подписано соглашение о создании Центра привлечения и поддержки китайских инвесторов в ДФО // Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики. 06.07.2017. URL: https://minvr.ru/press-center/news/6245 (дата обращения: 15.11.2021).

33. Петровский В.Е. Перекрестные годы регионов — новые возможности для российско-китайского приграничного и межрегионального сотрудничества // Китай в мировой и региональной политике. История и современность, 2018. № 23 (23).
25 Укрепление институциональной основы позволило в 2018 г. принять новую, но уже менее амбициозную Программу развития российско-китайского сотрудничества в торгово-экономической и инвестиционной сферах на Дальнем Востоке Российской Федерации на 2018–2024 гг.34 Среди проектов внимание привлекают развитие туристического направления на острове Большой Уссурийский и развитие острова Русский как научно-технического кластера. Примечательно, что у проектов до сих пор не определены сроки реализации и не прописаны обязательства сторон. Среди механизмов достижения целей значится Межправительственная российско-китайская комиссия по сотрудничеству и развитию Дальнего Востока и Байкальского региона РФ и Северо-Востока КНР и Деловой совет, а также ряд регулярных мероприятий — Восточный экономический форум, российско-китайское ЭКСПО, дни китайского инвестора на Дальнем Востоке.
34. Программа развития российско-китайского сотрудничества в торгово-экономической и инвестиционной сферах на Дальнем Востоке Российской Федерации на 2018–2024 гг. // Министерство коммерции КНР. 19.11.2018. URL: http://oys.mofcom.gov.cn/article/oyjjss/ztdy/202011/20201103015204.shtml (дата обращения: 11.11.2021).
26 Расширение нормативно-правовой базы создает основу для приграничного сотрудничества, но обилие рамочных соглашений, перенос одних и тех же проектов из более ранних в новые и формальное наполнение программ развития вызывает недоверие к планам и создает ощущение фиктивности сотрудничества, тем более что большинство реальных инициатив, прописанных в государственных программах, так и не было реализовано35. Причиной этого стала не только несовершенная структура документов, сколько институциональные проблемы российско-китайского сотрудничества, ведущие к слабому учету реальных возможностей взаимодействия приграничных регионов в стратегиях регионального развития. В частности, рассогласованность проектов и их внутренняя, а не двухсторонняя направленность, а также чрезмерная централизация региональной политики, и, в особенности, усиление централизации планирования международных контактов региональных субъектов, вызванное поправками от 2015 г. в Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»36. Централизацию усиливает отсутствие на местах финансирования систематизированной информации и квалифицированных кадров, особенно обладающих знаниями и компетенциями в востоковедении и мировой экономике в целом и в китайской проблематике в частности37.
35. 郑云龙, 周艾民. 刘影. 中俄边境口岸城市的城市化与文化定位研究 (Чжэн Юньлун, Чжоу Айминь, Лю Ин. Исследование урбанизации и культурного позиционирования городов на китайско-российских пограничных переходах) // 边疆经济与文化. 2011年. 第6期. 第8页.

36. Федеральный закон от 04 января 1999 г. № 4-ФЗ (последняя редакция) «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/13347 (дата обращения: 11.11.2021).

37. Редакция журнала Проблемы Дальнего Востока. Круглый стол «Китаеведение современной России: проблемы и перспективы развития» // Проблемы Дальнего Востока. 2022. № 1 C. 7–39. 杨文兰. 中俄蒙边境三角区经贸合作方略 (Ян Вэньлань. Стратегия экономического и торгового сотрудничества в пограничном треугольнике Китай-Россия-Монголия) // 开放导报. 2016年. 第1 期. 第58页.
27

О сопротивлении местных элит
28 Централизованный характер региональной политики мешает при учете интересов всех заинтересованных негосударственных акторов. Часто существенную, пусть и не решающую роль в успехе или провале реализации той или иной инициативы в рамках приграничного сотрудничества играют местные чиновники и предприниматели, имеющие доступ к процессу принятия решений. Если утвержденный проект вступает в противоречие с интересами экономических и других элит, его реализация может затягиваться на неопределенный срок. Это хорошо продемонстрировал пример строительства моста Благовещенск — Хэйхэ. Проект включили в программу сотрудничества в 2009 г. После дебатов с губернатором провинции Хэйлунцзян Лу Хао было одобрено концессионное соглашение, и в 2016 г. начались работы38.
38. Строители приступили к сборке конструкции трансграничного моста через Амур // Порт Амур. 02.03.2018. URL: https://portamur.ru/news/detail/stroiteli-pristupili-k-sborke-konstruktsii-transgranichnogo-mosta-cherez-amur/(дата обращения: 13.11.2021).
29 На местном уровне идея строительства имела существенную поддержку. Тем не менее она не соответствовала интересам речного порта «Амурассо» на реке Амур и связанных с ним региональных групп. В отсутствии моста Благовещенск — Хэйхэ порт оставался главным каналом пассажирского сообщения с Китаем и одним из основных путей перевозки товаров мелкими предпринимателями39. Действия местных элит, в отличие от отсутствия финансирования из федерального бюджета или малой емкости рынка приграничных территорий, не играют решающей роли для процесса реализации крупных двухсторонних проектов. Они лишь могут внести негативный элемент, но наряду с другими реалиями и внешнеэкономическими возможностями регионов также должны учитываться при составлении государственных программ.
39. Мост в Китай осложнил жизнь амурским речникам // 2x2.ru. 10.07.2019. URL: https://2x2.su/news/society/most-v-kitay-oslozhnil-zhizn-amurskim-rechnikam.html (дата обращения: 13.11.2021).
30 ***
31 Анализ нормативно-правовой базы, основных направлений и отдельных примеров приграничного сотрудничества России и Китая, а также китайской литературы позволил выявить следующие препятствия для дальнейшего развития российско-китайского взаимодействия:
32 – малая емкость рынка российских приграничных территорий, их инфраструктурная неразвитость, слабая диверсифицированность экспорта дальневосточной продукции, недостаточное финансирование из федерального бюджета;
33 – обилие рамочных соглашений, формальное наполнение программ, почти полное отсутствие ярких историй успеха, приводящее к ощущению фиктивности сотрудничества;
34 – провал Программы сотрудничества регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири России и Северо-Востока Китая на 2009–2018 гг. из-за отсутствия комплексной стратегии, четких критериев оценки эффективности, механизмов и предпосылок реализации многих проектов. Отсутствие проработки опыта предыдущей программы в новой40;
40. Александрова М.В. Российско-китайское межрегиональное сотрудничество // Россия-Китай: шансы и вызовы отношений «Новой эпохи» /сост. А.О. Виноградов, А.С. Исаев, Е.И. Сафронова, М.В. Александрова. М.: ИДВ РАН, 2020. С. 217.
35 – усиление централизации планирования международных контактов региональных субъектов, вызванное поправками от 2015 г. в Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», ведущее к уменьшению полномочий органов местного самоуправления и невозможности учета интересов местных элит;
36 – ограниченность источников систематизированной информации, плохое понимание региональными властями характера китайского капитала и человеческих ресурсов (неспособность собирать данные о китайских контрагентах), ведущие к формированию несистемного подхода к стратегии.
37 В результате китайская сторона начинает терять интерес к совместным с Россией проектам на приграничных территориях и все более сдержанно оценивает выгоды и перспективы такого сотрудничества, смещая фокус своего внимания на другие страны. Изменить ситуацию можно при условии систематической работы над существующими проблемами, включающей последовательную либерализацию внешней торговли, развитие транспортно-логистической инфраструктуры и укрепление связей между регионами, тщательный учет региональных реалий, реализацию крупных пилотных проектов, которые бы стали историями успеха, и инвестиции в подготовку кадров соответствующей специализации для региональных органов власти.

Библиография

1. Александрова М.В. Российско-китайское межрегиональное сотрудничество // Рос-сия-Китай: шансы и вызовы отношений «Новой эпохи» / сост. А.О. Виноградов, А.С. Исаев, Е.И. Сафронова, М.В. Александрова. М.: ИДВ РАН, 2020. С. 200–219.

2. Внешняя торговля. Официальная статистика // Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11193 (дата обращения: 13.11.2021).

3. Документы, подписанные по итогам российско-китайских переговоров // Прези-дент РФ. 03.09.2015. URL: http://kremlin.ru/supplement/5009/print (дата обращения: 09.11.2021).

4. Дополнительные положения о дальнейшем развития приграничной торговли № 844 от 16 ноября 1998 года // Министерство коммерции Китайской Народной Респуб-лики. 16.11.1998. URL: http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xjbjmy/656387.htm (дата обращения: 10.11.2021).

5. Жань С. Российско-китайское приграничное сотрудничество на современном эта-пе (2001–2011 гг.): дис. канд. ист. наук: 07.00.15 // Москва: Вестник МГИМО Университе-та. 2014. 167 с.

6. Зуенко И. Российско-Китайский Координационный совет по межрегиональному и приграничному сотрудничеству // Московский центр Карнеги. 2018. URL: https://carnegie.ru/commentary/77081 (дата обращения: 09.11.2021).

7. Иванов С.А. Программа сотрудничества восточных регионов России и северо-восточных регионов Китая: политическая значимость и экономическая эффективность // Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН: Та-моженная политика России на Дальнем Востоке. 2018. № 1 (82). С. 54–62.

8. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30364/ (дата обращения: 05.11.2021).

9. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Утверждена распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 2577-р. URL: http://static.government.ru/media/files/MnASiQeMZvg94D1jToaVcdAyXzgFpGAC.pdf (дата обращения: 05.11.2021).

10. Костюнина Г.М., Баронов В.И. Трансграничные свободные экономические зоны в зарубежных странах (на примере Китая) // Москва: Вестник МГИМО Университета. 2011. № 2 (17). С. 169–178.

11. Муратшина К.Г. Программа сотрудничества регионов Дальнего Востока и Вос-точной Сибири РФ и Северо-Востока КНР на 2009–2018 гг. в российско-китайском транс-граничном взаимодействии: значение, эволюция, риски // Вестник Томского государст-венного университета. 2017. № 417. С. 110–120.

12. Петровский В.Е. Перекрестные годы регионов — новые возможности для рос-сийско-китайского приграничного и межрегионального сотрудничества // Китай в миро-вой и региональной политике. История и современность. 018. № 23 (23). С. 238–246.

13. Показатели для мониторинга оценки эффективности деятельности субъектов Рос-сийской Федерации. Региональная статистика // Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/regional_statistics (дата обращения: 10.11.21).

14. Понкратова Л.А. 30 лет трансграничного сотрудничества России и Китая: итоги и новые тренды // Проблемы торгово-экономического сотрудничества российского Даль-него Востока и Северо-Востока Китая / отв. ред. А.В. Островский; сост. П.Б. Каменнов. В 2 кн. Кн. 2. М.: ИДВ РАН, 2019. С. 146–167.

15. Программа развития российско-китайского сотрудничества в торгово-экономиче-ской и инвестиционной сферах на Дальнем Востоке Российской Федерации на 2018–2024 гг. // Министерство коммерции КНР. 19.11.2018. URL: http://oys.mofcom.gov.cn/article/oyjjss/ztdy/202011/20201103015204.shtml (дата об-ращения: 11.11.2021).

16. Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Си-бири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009–2018 гг.) // Минэкономразвития России. 23.09.2009. URL: http://economy.gov.ru/minec/main (дата обращения: 13.11.2021).

17. Прямые инвестиции в Российскую Федерацию: остатки по субъектам Российской Федерации по инструментам и странам-партнерам // ЦБ РФ. URL: http://www.cbr.ru/statistics/macro_itm/svs/ (дата обращения: 10.11.21).

18. Редакция журнала Проблемы Дальнего Востока. Круглый стол «Китаеведение со-временной России: проблемы и перспективы развития» // Проблемы Дальнего Востока. 2022. № 1 C. 7–39.

19. Соглашение между Федеральным агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации и Главным таможенным управлением Китайской Народ-ной Республики о сотрудничестве в сфере развития пунктов пропуска через российско-китайскую государственную границу // Электронный фонд правовых и нормативно-тех-нических документов. 23.11.2010. URL: http://docs.cntd.ru/document/902289639 (дата об-ращения: 13.11.2021).

20. Уведомление Госсовета КНР по вопросам приграничной торговли // Министер-ство коммерции Китайской Народной Республики. 03.01.1996. URL: http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/bf/200207/20020700031328.html (дата обраще-ния: 10.11.2021).

21. Федеральный закон «Об основах приграничного сотрудничества» от 26.07.2017 г. № 179-ФЗ. URL: http://government.ru/docs/all/112556/ (дата обращения: 05.11.2021).

22. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 04.01.1999 № 4-ФЗ (последняя редакция). URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/13347 (дата обращения: 11.11.2021).

23. Фэн Шаолэй, Цуй Хэн. Развитие Дальнего Востока и китайско-российские отно-шения: новое видение и новые подходы // Россия в глобальной политике. 2019. URL: https://globalaffairs.ru/articles/razvitie-dalnego-vostoka-i-kitajsko-rossijskie-otnosheniya-novoe-videnie-i-novye-podhody/#_ftn5 (дата обращения: 09.11.2021).

24. 马 红, 范会敏, 曹馨月. 中俄边境跨文化教育合作的现状与实践 [Ма Хун, Фань Хуэй-минь, Цао Синьюэ. Текущая ситуация и практика сотрудничества в области межкультур-ного образования на китайско-российской границе] // 湖北开放职业学院学报. 2021年. 第4期. 第100–101页.

25. 索佳莉.《一带一路》战略在黑龙江省中俄边境物流领域所面临的机遇与挑战 [Со Цзяли. Возможности и вызовы, с которыми сталкивается стратегия «Пояс и путь» в облас-ти логистики на китайско-российской границе в провинции Хэйлунцзян] // 中国经济报告. 2016 年. 第12期. 第118–119页.

26. 徐坡岭. 准确评估俄罗斯经济实力和中俄经贸前景 [Сюй Болин. Точная оценка эко-номической мощи России и перспектив российско-китайских экономических и торговых отношений] // 中国经济报告. 2017年. 第11期. 第107–111页.

27. 徐黎丽, 乌日丽格. 中俄边境口岸的特点及发展优劣势反思 [Сюй Лили, Ву Религи. Размышления о характеристиках, преимуществах и недостатках развития пограничных переходов между Китаем и Россией] // 贵州民族研究. 2021年. 第42期. 第52–61页.

28. 匡增军, 欧开飞. 新时期俄罗斯国家边界政策: 继承与调整 — 基于 2018 年版 《俄罗斯联邦国家边界政策原则》的分析 [Хуан Цзэнцзюй, Оу Кайфэй. Государственная погра-ничная политика России в новую эпоху: наследование и корректировка — на основе ана-лиза издания 2018 года «Принципы государственной пограничной политики Российской Федерации»] // 俄罗斯研究. 2021 年. 第1期. 第32–44页.

29. 胡明, 田文泉. 新发展格局下中俄经贸合作: 回顾、现状及展望 [Ху Мин, Тянь Вэнь-цюань. Китайско-российское экономическое и торговое сотрудничество в рамках новой модели развития: обзор, статус-кво и перспективы] // 中国经贸. 2021年. 第1期. 第19–26页.

30. 何伟. 大兴安岭边境贸易发展亟待关注的几个问题 [Хэ Вэй. Несколько вопросов, требующих срочного внимания для развития приграничной торговли в Дасинганлинге] // 黑龙江金融. 2007 年. 第12期. 第67–68页.

31. 郑云龙, 周艾民. 刘影. 中俄边境口岸城市的城市化与文化定位研究 [Чжэн Юньлун, Чжоу Айминь, Лю Ин. Исследование урбанизации и культурного позиционирования горо-дов на китайско-российских пограничных переходах] // 边疆经济与文化. 2011年. 第6期. 第6–8页.

32. 杨文兰. 中俄蒙边境三角区经贸合作方略 [Ян Вэньлань. Стратегия экономического и торгового сотрудничества в пограничном треугольнике Китай-Россия-Монголия] // 开放导报. 2016年. 第1期. 第55–59页.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести